בהעדר תיעוד קיבל ביהמ"ש טענת הסתמכות של נישום וביטל ארנונה שהטיל ועד מקומי

 

הטלת ארנונה לראשונה ע"י ועד מקומי ללא מסמכים המעידים כי סמכות זו נתנה כדין לא תעמוד בביקורת שיפוטית, ומאידך תעמוד לנישום שפעל בתום לב טענת הסתמכות (עתמ (מרכז) 27122-04-11 תוסף קומפאונדס בע"מ נ' ועד מקומי תנובות)

 

▪  ▪  ▪

​

בסוף שנת 2009 החל הועד המקומי תנובות לחייב בארנונה את חברת תוסף קומפאונדס בע"מ העוסקת בייצור חומרי פלסטיקה במפעל באזור התעשייה השוכנת בסמוך לישוב תנובות.

 

שבקשה החברה, הפועלת במקום מזה זמן, לדעת על שום מה ולמה היא מחויבת היא קיבלה הסבר לפיו הועד "לא ידע, עד שלהי שנת 2009, כי אזור התעשייה נכלל בתחום שיפוטו".

 

הואיל והחיוב האמור מהווה הטלה ראשונה של ארנונה, עיקר המחלוקת, בפס"ד שניתן ב 6.8.2013, נסובה לאור חוקי ההקפאה על השאלה "מהו המועד בו הטיל הועד לראשונה ארנונה על נכסים שאינם למגורים".

 

סמכות ועד מקומי להטיל ארנונה

ועד מקומי הינו ישות מוניציפאלית הכפופה למועצה אזורית. הואיל וכך, ובניגוד ליתר סוגי הרשויות המקומיות (עיריות ומועצות מקומיות), בשטח המוניציפאלי של ישות זו פועלים שני גופים להם סמכות שלטוניות כאשר "המועצה האזורית פועלת כגוף-על המופקד על ניהולם של הישובים שבמסגרתה. ברובד הבסיסי של השלטון המקומי נמצא הועד המקומי, המופקד על ניהול ענייני הישוב בתחום המועצה האזורית".

 

ע"פ החוק  "לועד מקומי יהיו בתחום הנהלתו, כל סמכויות המועצה שבתחומה, ככל שאצלה לו המועצה על פי החלטתה ובהתאם לתנאים שנקבעו בה. הועד המקומי יהיה רשאי לעשות שימוש בסמכויותיו, ככל שלא יהיה בכך סתירה להחלטות המועצה שהודיעה עליהן לועד ולחוקי העזר שלה" (סעיף 132 לצו המועצות).

 

חוקי ההקפאה, שהוחלו למן מחצית שנות ה 80 של המאה הקודמת, מגבילים רשויות מקומיות להטיל ארנונה על הסיווגים הקיימים ובשיעור המותר (הנקבע בחוק ההסדרים). בנוסף לכך בחוק המדיניות הכלכלית לשנת 2005 נקבעה הגבלה נוספת לפיה לא תוטל לראשונה ארנונה "על סוג נכס המצוי בתחומו, אלא לאחר שקיבל את אישור השרים לכך". דרישה זו נועדה להבטיח, בין היתר, שהארנונה המוטלת גם על-ידי המועצה האזורית תהא סבירה. מורכבות זו הביאה לכך שמדיניות משרדי הפנים והאוצר לא לאשר בקשות להטלת ארנונה לראשונה על ידי הועד המקומי עבור נכסים שאינם למגורים.

 

תקינות ההטלה

אם כן, כדי להוכיח את חוקיות מעשיו נדרש הועד המקומי "תנובות" להראות כי הוא אכן הטיל בעבר ארנונה על נכסים שאינם מגורים וכי החלטה זו התקבלה כדין.

 

כרשות מנהלית עומדת לזכות ועד מקומי חזקת התקינות המנהלית, לפיה בית המשפט יניח כי זו נהגה כדין. לשון אחר, על המבקש לטעון כנגד רשות מנהלית לעלות תחילה ולו ראשית ראיה התומכת בעמדתו, כדי שביהמ"ש יטה לו סעד.

 

בפועל, לא זו בלבד שהועד המקומי "תנובות" לא הצליח להציג מסמכים המעידים על סמכותו להטיל ארנונה לראשונה, אלא שבניסיונו לכפר על העדר התיעוד העלו נציגי הועד טענות עובדתיות סותרות, דבר שהביא לסתירת החזקה הראייתית הפועלת לטובתו. לאור זאת דחה ביהמ"ש גם את טענותיו כי העדר המסמכים המעידים על אישור צו הארנונה מהווה "פגם טכני", וכן נדחו הטענות לפיהן הוא שומר על "הוראות החוק לעניין שמירת מסמכים ואף יש ברשותו ארכיון". ביהמ"ש גם לא קיבל את טענות הועד המקומי כי הפגמים של רישום פרוטוקול נעשו בתום לב על ידי חברי הועד המקומי שהנם מתנדבים ושאינם משפטנים ואף אינם מלווים בייעוץ משפטי.

 

וכך, בהתבסס על פסיקה המייחסת חשיבות לתקינות הדרך בה מתקבלות ההחלטות (עת"מ 1368/05 כפר אבות דרורים בע"מ נ' ועד מקומי בני דרור) והרואה בהעדר רציפות אישורי המועצה האזורית כדבר העשוי ללמד כי "פעולת הגבייה פסולה היא, מעיקרה" (ע"א 1014/01 סלע נ' כפר יחזקאל), דחה ביהמ"ש את תשובת הועד לעתירה וקבע: "כי הסתירה בנוגע לצו אינה פגם טכני אלא פגם מהותי הנוגע לשורש הסמכות של הועד המקומי להטיל ארנונה".

 

גביה רטרואקטיבית

באשר לעצם החיוב הרטרואקטיבי שהטיל ועד "תנובות", דבר המציב קשיים, קבע ביהמ"ש, לאור העובדה שעסקינן במס שנתי המיועד למימון פעילות הרשות המקומית באותה שנה בה היא מוטלת, כי למרות ש"הסכומים הנגבים מנישום אינם יכולים עוד לשמש למימון השירותים שבגינם הם נגבו, ייתכנו מקרים מיוחדים בהם ניתן יהיה להטיל חיוב מעין זה. עוד נקבע כי מקרים אלה יבחנו לאור "מבחן דו–שלבי של סמכות וסבירות" (בעע"מ 4551/08 גבעת שמואל נ' חברת החשמל), לפיו: (1) מבחן הסמכות – "ככל שהסמכות להחיל את ההחלטה או את החיוב למפרע אינה מופיעה במפורש בחוק, קיימת חזקה פרשנית נגד תחולה למפרע. אם יימצאו טעמים טובים לסתור חזקה זו, כי אז יש לבחון אם ההחלה למפרע עומדת במבחנים הרגילים של הפעלת שיקול הדעת המנהלי, ובראשם הסבירות...". (2) "סבירותו של חיוב רטרואקטיבי תיעשה תוך איזון בין עניינו של הפרט בסופיות ההחלטה ומידת ההסתמכות שלו על ההחלטה, מחד גיסא, לבין האינטרס הציבורי שבקיום החוק ובגביית מס אמת, מאידך גיסא. חשיבות מיוחדת תינתן כמובן להתנהלותו של הנישום, ולשאלה אם רובץ לפתחו "אשם" כלשהו. רק במקרים נדירים, אשר בהם החיוב הרטרואקטיבי יעמוד במבחני הסמכות והסבירות – "תיפתח" ידו של בית המשפט ויותר החיוב."

 

ביהמ"ש שהפעיל את המבחנים הללו הגיע למסקנה כי המקרה של ועד המקומי "תנובות" אינו "המקרה החריג והנדיר המצדיק הטלת חיוב רטרואקטיבי על העותרת, זאת כיוון שהשומות בגין 2003-8 הופקו ונשלחו רק בסוף 2009, והנישום מעולם לא חויב בכל בעבר.

 

טענת הסתמכות

מעבר לדחיית עמדת הועד המקומי "תנובות" וקבלת העתירה קבע ביהמ"ש כי "הימנעותו של הועד לאורך שנים מלחייב את החברה בתשלומי מס ועד מקומי/ארנונה יצרה אצל האחרונה, שפעלה בתום לב, הסתמכות לגיטימית כי היא לא תחויב."

 

סיכום

כאמור, ועד מקומי, ככל רשות מנהלית אחרת, נהנה מחזקה ראייתית הפועלת לטובתו, הפוטרת אותו מהצורך להוכיח שהוא פועל כחוק, אך כאמור חזקה זו לא תעמוד במקום שועד מקומי מטיל לראשונה לאחר שנים ארנונה על עסקים, זאת ללא מסמכים המצביעים על סמכותו לעשות כן. יתרה מזאת, מצב זה יכול להביא, כפי שארע במקרה הנדון, כי ביהמ"ש יקבל את טענות הסתמכות של הנישום (שהוכיח כי פעל בתום לב והסתמך על כך כי הרשות המקומית לא מטילה ארנונה) ומכאן יורה על ביטול החיוב.

 

פסק דין זה מצביע על החשיבות שבקיום תיעוד תומך בהחלטות על מתן אישור ו/או האצלת סמכויות ברשויות מנהליות, ועל עד כמה אי הקפדה על כלל זה יכול להטות את הכף ולהביא לכך שלא זו בלבד שחזקת חוקיות המנהל לא תחול, אלא שביהמ"ש אף יקבל טענת הסתמכות של בעל הדין.

 

 

 

המחבר הנו בעל משרד לעריכת דין העוסק ברשויות מקומיות, לרבות ועדים מקומיים וכן במשפט אזרחי ומסחרי.

 

פורסם באתר Nevo.co.il בתאריך 12.09.13