תאונה משפטית או כורח המציאות?

היקש מסוכן: קביעת גשר בין העולם הפלילי לאכיפה המנהלית  האם ניתן, על-פי כללי ההיקש, ליצור אנלוגיה בין העולם הפלילי לאכיפה המנהלית במסגרת פרשנות משפטית?
▪  ▪  ▪
על הקביעה של בית המשפט לפיה ניתן להחיל את עקרונות הפרשניים של המשפט הפלילי על הליכי אכיפה מנהלית (עתמ (ת"א) 30045-02-12 מנועי בית שמש אחזקות (1997) בע"מ נ' יו"ר רשות לניירות ערך).



"מלוא הארץ משפט" תבע נשיא בית המשפט העליון דאז אהרן ברק, ותפיסה זו, על-אף הרסטורציה שאנו עדים לה היום בבית המשפט העליון, ממשיכה להציב למערכת המשפט אתגרים, בהינתן כי לעולם ימצא חסר (לאקונה) בחוק שהשופטים יצטרכו למלא אגב שימוש בכלי פרשנות.

​

כדי ליצור בעניין מורה נבוכים חוקק חוק יסודות המשפט שקבע כי במצב של חסר, היינו כאשר החוק אינו מתייחס לסיטואציה הנדונה בבית המשפט, יפעל בית המשפט ע"פ ההלכה הפסוקה (פסיקה של בית המשפט העליון), או בדרך של היקש, ובאם לא תמצא תשובה באלה אזי יכריע בה השופט על-פי עקרונות היסוד של מורשת ישראל. בפסקי דין שונים בהם עלתה השאלה האם בהעדר חוק, הלכה או היקש יש לפנות למשפט העברי, ניתנה לכך תשובה ברורה שלא. לדוגמא, בפס"ד "הנדסל נ' קופת עם" קבע ברק, כי "אין זה נכון מבחינה פורמאלית, ואין זה רצוי מבחינה מהותית, להעמיד את המשפט העברי כמקור פרשני," ואכן מאז כאשר אין תשובה לכך בדין פונים שופטי ישראל לעשות שימוש בהיקש.



מתן פרשנות על-פי היקש מחייבת בתנאים מוקדמים ובהם : (א) שהבעיה המשפטית לא הוכרעה על-ידי המקורות הקיימים (ב) שישנה הוראה אשר על-פי הפירוש שלה, למרות שהיא דומה, היא אינה חלה על הבעיה המשפטית (ג) ושבין ההוראה הקיימת ובין הבעיה הטעונה הכרעה קיים דמיון מספיק המצדיק את הפעלתה של ההוראה הקיימת, על הבעיה המשפטית הטעונה הכרעה. יחד עם זאת, כפי שמעלה ברק, החקיקה החדשה שיוצר השופט באמצעות ההיקש "אינה בלתי מוגבלת, והשופט חייב לכבדם.. כך למשל, הוא אינו רשאי להקיש מהוראה שאין לה דמיון מספיק לבעיה המשפטית הטעונה הכרעה" (א.ברק משפט ושיפוט).



ב-8.8.2012 ניתנה במחלקה הכלכלית בבית המשפט המחוזי בתל אביב פס"ד (עתמ (תא) 30045-02-12) פסק דין לפיו קיבל בית המשפט עתירה של חברה ציבורית כנגד עיצום כספי שהטילה עליה הרשות לניירות ערך (בגין הפרה של חובת הדיווח לפי סעיף 36 לחוק ניירות ערך ותקנה 34(ב) לתקנות ניירות ערך (דוחות תקופתיים ומיידים). לטענתה הקנס בסך 107,250 ש"ח הוטל הואיל והחברה דיווחה על מינוי דירקטור חיצוני בחברה למרות שלאותו מינוי לא היה תוקף.



עיקר החלטתה של כבוד השופטת רות רונן נסבה על הפרשנות המשפטית שיש ליתן להוראות החוק הקובעות מהי הפרה שבגינה ניתן להטיל עיצום כספי, ובדבריה - " לצורך בחינת השאלה האם העותרת ביצעה הפרה, יש להתייחס לנוסח הסעיפים הרלוונטיים בחוק לפני ואחרי תיקונו, ולכללים פרשניים שונים".



ואכן תוך הפעלת כלים פרשניים הקדישה כבוד השופטת זמן לשאלה האם ההוראה "לא דיווח או לא מסר הודעה, הסבר, פירוט, ידיעה או מסמך, חוות דעת או סקירה של רואה חשבון, בהתאם להוראות סעיף 36 (סעיף 3 לתוספת החמישית לחוק ניירות ערך), חלה במקרה דנן. במילים אחרות " השאלה שעל בית המשפט לבחון אותה היא שאלה פרשנית, המתייחסת לפרשנותו של ס' 3 הנ"ל לתוספת החמישית. על בית המשפט לקבוע מהו היקף האיסור שנקבע בסעיף זה, ובהתאם לקבוע האם התנהלותה של העותרת, כאשר דיווחה על מינויו של מר עברי לדירקטור חיצוני, היוותה "הפרה" בהתאם לסעיף."



שימוש בהיקש על דרך ההרחבה

ברם בית המשפט, שהפעיל את כללי הפרשנות ואגב כך הגיע למסקנה שלא הייתה הפרה, לא עוצר כאן והוא פעל לחזק את החלטתו תוך שימוש בהיקש על דרך ההרחבה וקבע "הגם שאין אנו עוסקים בהליך פלילי אלא בהליך של אכיפה מנהלית, אני סבורה כי ניתן להחיל, ולו בדרך של אנלוגיה, את העקרונות הפרשניים של המשפט הפלילי, בשינויים המחויבים, גם על פרשנותם של סעיפי ההפרה השונים".

האם אכן ניתן, על-פי כללי ההיקש, ליצור אנלוגיה בין העולם הפלילי לאכיפה המנהלית במסגרת פרשנות משפטית? רשימה זו קצרה מידי מכדי לתת מענה לשאלה מחקרית זו; אך למרות המגבלות ניתן לנסות ולתהות האם פסיקה זו מתיישבת עם תכליתו של החוק ייעול הליכי האכיפה ברשות ניירות ערך (תיקוני חקיקה), התשע"א-2011, המקנה לרשות סמכות להטיל אכיפה מנהלית?

​

עיון בדברי ההסבר לחוק הנזכר מעלה כי "אכיפה מנהלית נועדה להוות מנגנון האכיפה העיקרי הקיים כיום בחוק ניירות ערך, התשכ"ח-1968 (להלן - חוק ניירות ערך) הוא ההליך הפלילי. בנוסף, קיים מנגנון של הטלת עיצום כספי ואולם הוא יוחד להפרות הניתנות להוכחה בקלות יחסית ואינו נותן מענה להפרות המצריכות בירור עובדתי רחב.



השימוש בהליך הפלילי ייעשה רק לגבי הפרות שהן בעלות חומרה רבה יותר, לדוגמה - בשל היסוד הנפשי של המפר, ההשפעה של ההפרה על השוק, או היקף העבירה

והתמשכותה. לשם כך מוצע לקבוע שני מנגנוני אכיפה חדשים - אכיפה מינהלית והסדר הפסקת הליכים מותנית מנגנון האכיפה המינהלית המוצע, נועד לטפל בהפרות שהיסוד הנפשי הנדרש לשם הוכחת ביצוען הוא יסוד נפשי של רשלנות לכל היותר. לצורך טיפול בהפרות המינהליות תוקם, לפי המוצע, ועדה מינהלית, אשר תוסמך להטיל על מי שביצע הפרה, אמצעי אכיפה שונים. אמצעים אלה אינם כוללים שלילת חירות, קרי: עונש מאסר. הליך הדיון לפני ועדת האכיפה שונה מההליך המקובל בבתי המשפט בישראל. אין מדובר בהליך אדוורסרי, אלא בהליך אינקוויזיטורי, ולפיו ועדת האכיפה מוסמכת לברר את העניין שלפניה ואף, במקרים מיוחדים, לזמן עדים להעיד לפניה הואיל וההליך הוא הליך מינהלי, זכויות המפר המשתתף בהליך נגזרות מהמשפט המינהלי ולא מהמשפט הפלילי (כך למשל לא מוקנית למפר במסגרת הליך זה זכות השתיקה).



כפי שניתן לראות המחוקק לשיטתו יצר הליך עונשי חדש החלופי לדין הפלילי, כאשר זכויות המפר "נגזרות מהמשפט המנהלי ולא מהמשפט הפלילי". נדמה כי המחוקק טרח להבהיר כי מדובר בשני הליכים, הפלילי והמנהלי, שאינם מקבילים ואילו בית המשפט פתח בניהם צוהר.



בהקשר לכך ראוי לציין כי עמדה זו הטוענת להבדל בין הדינים נטענה בבית משפט על-ידי הרשות לניירות ערך (המשיב), לפיה "הליך הטלת העיצום הכספי הוא הליך נטול סממנים פליליים לחלוטין, שאינו עוסק באשמה הנלווית להתנהגות, או בקיומו של נזק, ואינו בגדר סנקציה המוטלת על עבריין. מדובר - כך טענה הרשות - בהליך המהווה כלי אכיפה מניעתי ומרתיע, לצורך שמירת ענייניו של ציבור המשקיעים בניירות ערך, המקפל בתוכו מערכת שיקולים ואינטרסים שונה בתכלית מזו הנשקלת במסגרת ההליך הפלילי, ועל כן אין כל מקום להשוואה ביניהם".



אך בית המשפט דחה טענה זו וקבע "אכן, ההליך המנהלי הוא הליך שונה מההליך הפלילי - ועל כך אין חולק. הליך האכיפה המנהלי הוא הליך המתייחס להפרות חמורות פחות מאלה שההליך הפלילי נועד להתמודד איתן. ההליך המנהלי עצמו הוא חמור פחות בהשלכותיו מההליך הפלילי. יחד עם זאת, קיימים בין שני ההליכים קווי דמיון. בשני המקרים מדובר בהתמודדות של הרשות עם הפרה, תוך הטלת סנקציה על המפר. גם ההליך הפלילי נועד - בין היתר - להוות "כלי מניעתי ומרתיע", וגם במסגרתו ניתנת סמכות לרשויות המדינה להטיל סנקציות, בין היתר סנקציות כספיות, על מי שמפר הוראות חוק שהיה עליו לקיימן. לכן, ובלי לקבוע מסמרות בקשר למידת הדימיון או השוני בין שני סוגי ההליכים בהקשרים שונים, אני סבורה כי ניתן לבחון את האיסורים הקבועים בתוספת החמישית בהתאם לכללי הפרשנות של הדין הפלילי, בשינויים המחויבים ותוך תשומת לב להבדלים בין שני סוגי ההליכים."



האם תהיינה, לאור הקביעה, כי ניתן ליצור היקש בין הדין הפלילי למנהלי, השלכות שיחרגו מעבר לסוגיית הפרשנות? האם ההחלטות של ועדת האכיפה המנהלית ברשות לניירות ערך, נטלי ההוכחה, מעמד המפרה וצורת ניהול הדיון יושפעו אט אט אף הם מהדין הפלילי? עוד מוקדם לדעת. יחד עם זאת, באם בית המשפט אכן ימשיך לפסוע באותו תלם, אזי נהיה צפויים לכך כי השמירה על זכויות העומדים לדין המנהלי ועקרונות הפרוצדורה יחוללו תמורות באכיפה המנהלית, שיתכן ואף יהיה בהם כדי לעמעם כמה מן היתרונות שהביאו מלכתחילה לתיקון חוק ניירות ערך, כפי שנקבע בדברי ההסבר לחוק:



"חסרונות ההליך הפלילי כמנגנון אכיפה עיקרי לכל סוגי ההפרות של דיני ניירות ערך, הם רבים. ההליכים הפליליים, מעצם טיבם, הם מורכבים, בשל דרישות המשפט הפלילי ברוב המקרים, לקיום יסוד נפשי של מחשבה פלילית ובשל נטלי ההוכחה המיוחדים הנדרשים בהליכים אלה, ולפיכך המנגנון של הפעלת הליך פלילי הוא איטי ויקר לרשות ניירות ערך (להלן - הרשות) ולפרקליטות המדינה משאבים מוגבלים, כך שאין להם אפשרות להתייחס לכלי הפלילי כמכשיר אפקטיבי לשימוש רחב. זאת, לצד חוסר ההתאמה, במקרים מסוימים, בין חומרת ההפרה לשימוש בהליך הפלילי, המתבטא בכך שהפרות מסוימות של חוק ניירות ערך אינן מצדיקות את חומרתו של עונש המאסר ואת הטלת הקלון הכרוך באישום פלילי על מי שההליך הופעל כנגדו מורכבות ומסורבלות ההליך והעלויות הרבות הכרוכות בו לצד אי-התאמתו לכלל ההפרות, גורמים לכך שנעשה בו שימוש בפועל רק בחלק מהמצבים, וכפועל יוצא מכך - להעדר הרתעה מספקת. בנוסף, התמשכות ההליך הפלילי גורמת לעתים לעינוי דין, שנמשך לאורך שנים רבות. מורכבות ומסורבלות ההליך הפלילי והעלויות הרבות הכרוכות בו (הן עלויות אכיפה - ובהן, מודיעין, חקירה, פרקליטות ובית משפט והן עלויות משפטיות של החשוד) מביאים לכך שבפועל נעשה בו שימוש רק בחלק קטן מן המקרים. כתוצאה מכך, נמצא שיש הפרות של הוראות חוק ניירות ערך שאינן מטופלות כלל ואינן זוכות למענה אכיפתי מספק. מציאות זו, בצירוף העדר האפקטיביות של מנגנוני האכיפה הפרטיים בישראל (כגון תובענות ייצוגיות), מובילה להשתרשות מצב שבו הפרות מסוימות של דיני ניירות ערך אינן מטופלות באופן אפקטיבי".

​

כאמור, מוקדם לדעת כיצד תתגבש ההלכה בנושא פרשנות אכיפה מנהלית ומה יהיה היקפה, אך כבר עתה ניתן להעריך כי לא יהיה זה מן הנמנע שקביעה זו של בית המשפט בדבר האפשרות להקיש מן הדין הפלילי תשמש סנגורים כמקור נוסף לביסוס טענותיהם. בין אם כך או אחרת מעניין יהיה לגלות האם בית המשפט ימשיך וירחיב את הפתח או שמא הסוגר ייגלל ועולמות אלה יחזרו להתקיים ביקומים מקבילים.

​

​